VII Международный форум «Безопасность на транспорте»

0
75

6-7 апреля 2017 года в Санкт-Петербурге состоялся VII Международный форум «Безопасность на транспорте» Организатор мероприятия – АНО «Общественный форум «Безопасность на транспорте», председателем Общественного совета которого является заместитель председателя комитета Государственной Думы Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный. 

Основной целью форума стала подготовка предложений по совершенствованию законодательства и государственной политики в сфере обеспечения безопасности на транспорте.

Деловая программа мероприятия проведена по двум ключевым направлениям: антитеррористическая защищенность и обеспечение технологической безопасности отрасли на различных видах транспорта – водном, воздушном, железнодорожном и автотранспорте. 

Пленарное заседание форума было посвящено профильной государственной политике и международному сотрудничеству. Участники обсудили изменения в законодательстве, включая недавно принятый закон о «транспортных дебоширах», и обеспечение транспортной безопасности на едином транспортном пространстве ЕАЭС.

Модератором заседания был куратор форума Анатолий Выборный. 

Депутат Государственной Думы Российской Федерации Александр Старовойтов проинформировал о законодательных инициативах Государственной Думы седьмого созыва в области безопасности на транспорте.

Заместитель министра транспорта Российской Федерации Николай Захряпин прокомментировал о некоторых положениях подготовленного Министерством законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности».

С докладом о повышении эффективности федерального государственного контроля и надзора в сфере безопасности на транспорте выступил недавно назначенный руководитель Ространснадзора Виктор Басаргин.

Также среди спикеров – директор Департамента транспортной безопасности и специальных программ Александр Корниенко, директор Департамента транспорта и инфраструктуры Евразийской экономической комиссии Ержан Нурахметов и вице-президент ОАО «РЖД»Шевкет Шайдуллин.

В работе Форума приняли участие Представители Фонда «Транспортная безопасность».

Директором Фонда Валерием Большаковым в рамках проведения рабочей сессии «Актуальные вопросы обеспечения транспортной безопасности» был сделан доклад на тему: «Анализ проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности».

IMG_1707

Доклад директора Фонда «Транспортная безопасность» В.А. Большакова на тему:

«Анализ проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности»

Уважаемые коллеги!

Совсем недавно мы пережили десятилетний юбилей со дня принятия Федерального закона ФЗ-16 «О транспортной безопасности».

И если в первое время он не напоминал о себе широкому кругу лиц, задействованному в транспортном комплексе, то в последние годы стал у представителей транспортного сообщества «притчей во языцех». И действительно, первоначально являвшийся по сути рамочным и «сырым», ФЗ-16 обрастает свежими положениями, в его развитие принимаются всё новые и новые подзаконные акты, меняются ранее принятые правовые акты и всему этому не видно ни конца, ни края.

По общему мнению представителей транспортного сообщества сложности, появившиеся в связи с принятием и реализацией ФЗ-16, возникли, в том числе в результате попытки законодателя подвести под один знаменатель все виды транспорта, что учитывая их разную специфику, далеко не просто. И не скоро ещё утихнут споры на площадках органов государственной власти, конференций и форумов в попытках участников правоотношений в области обеспечения транспортной безопасности отстоять свои позиции.

Вместе с тем, хотелось бы перейти непосредственно к теме выступления.

Широкое обсуждение получил проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности», разработанный Минтрансом России с целью совершенствования нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением транспортной безопасности (далее — Законопроект). Законопроект был размещен на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения regulation.gov.ru.

В данном выступлении будет дан анализ некоторым проектируемым нормам, закрепленным в Законопроекте.

Законопроектом предусматриваются положения, предполагающие снижение финансовой нагрузки на СТИ в части обеспечения транспортной безопасности.

Согласно Законопроекту для транспортных средств (ТС) по видам транспорта процедуры категорирования,  проведения оценки уязвимости и разработки планов обеспечения транспортной безопасности предлагается исключить.

Вместе с тем, одновременно с отменой процедур категорирования, оценки уязвимости и разработки планов обеспечения транспортной безопасности для ТС Законопроектомпредусматривается разработка и утверждение СТИ паспорта обеспечения транспортной безопасности ТС. 

Паспорта обеспечения транспортной безопасности ТС, типовые формы которых по видам транспорта утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ, разрабатываются и утверждаются СТИ. При этом они должны содержать меры по реализации соответствующих требований по обеспечению ТБ, предусмотренных частью 1 статьи 8 ФЗ-16 (требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта).

В этой связи есть основания полагать, что предлагаемый к применению документ, в значительной степени будет содержать информацию, аналогичную планируемому к отмене Плану обеспечения ТБ и сравним с ним по объему.

Предлагаемый порядок разработки и утверждения Паспортов обеспечения транспортной безопасности ТС фактически устанавливает положение, при котором СТИ будут обязаны разрабатывать Паспорта на каждое отдельное транспортное средство (хотя и по типовой форме). Для примера: компании «Аэрофлот-российские авиалинии», с учетом используемого по состоянию на 30.01.2017 парка воздушных судов, необходимо будет оформить и утвердить 185 паспортов обеспечения транспортной безопасности ТС.

В соответствии с Законопроектом «совокупность Паспортов обеспечения транспортной безопасности ТС», эксплуатируемых одним СТИ ТС воздушного транспорта, будет включаться в «Программу авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), предусмотренную международными стандартами Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства». При этом необходимо отметить, что требования к структуре и содержанию программы авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия) установлены добавлением 24 Руководства по авиационной безопасности (ИКАО, Doc 8973). Именно указанным документом авиакомпании (авиационные предприятия) должны руководствоваться при разработке собственной программы авиационной безопасности. Однако ни добавление 24 Руководства по авиационной безопасности (Doc 8973), ни иные международные договоры РФ не содержат требований к паспортам обеспечения транспортной безопасности транспортных средств воздушного транспорта.

Как известно, полемика относительно законодательства в области транспортной и авиационной безопасности идет на протяжении нескольких лет. Законодателем неоднократно принимались попытки гармонизации ТБ и АБ, но принятые меры не дали ожидаемого результата.

Федеральным законом ФЗ-15 от 3 февраля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» было определено, что обеспечение транспортной безопасности на ОТИ или ТС воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности. Соответственно определено, что программой авиационной безопасности авиационного предприятия, предусмотренной международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, является совокупность планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств воздушного транспорта, эксплуатируемых одним СТИ. План обеспечения транспортной безопасности аэропорта (аэродрома) является программой авиационной безопасности соответствующего аэропорта (аэродрома).

На практике данные положения фактически так и не заработали. В результате по сей день одновременно разрабатываются как планы обеспечения транспортной безопасности, так и программы авиационной безопасности. Также обстоят дела и с вынужденным обучением персонала, как по программам транспортной безопасности, так и по программам авиационной безопасности.

Данное обстоятельство вызывает значительные затраты СТИ и перевозчиков воздушного транспорта, что в конечном итоге отображается на стоимости билетов.

Таким образом, представляется, что содержащиеся в Законопроекте положения фактически сохраняют для авиаперевозчиков необходимость разработки двойного комплекта документации, регламентирующей мероприятия транспортной и авиационной безопасности.

Кроме того, Законопроектом не устраняется необходимость обучения сотрудников, отнесенных к силам обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте, по двум Программам обучения (по АБ и ТБ) и как следствие увеличение расходов на обучение.

Также представляется проблематичным исполнение иностранными авиаперевозчиками требования в части разработки Паспортов обеспечения транспортной безопасности ТС ввиду отсутствия подобных прецедентов в мировой практике.

Таким образом, вполне обоснованными видятся предложения СТИ воздушного транспорта по внесению в Законопроект изменений в части:

а) исключения воздушных судов гражданской авиации, используемых для осуществления коммерческих воздушных перевозок и (или) выполнения авиационных работ из числа транспортных средств по видам транспорта, для которых Законопроектом предусматривается разработка и утверждение паспорта обеспечения транспортной безопасности транспортного средства. Одновременно предусмотреть, что в отношении воздушных судов СТИ разрабатывают Программу авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), которая содержит основные меры по реализации соответствующих требований обеспечения транспортной безопасности ОТИ (аэропортов базирования и аэропортов назначения) и разрабатывается с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

б) исключения лиц, из числа авиационного персонала, относящихся к силам обеспечения транспортной безопасности, прошедших подготовку и аттестацию в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации, из числа сил обеспечения транспортной безопасности, подлежащих обязательной аттестации в соответствии с законодательством о транспортной безопасности.

Будем надеяться, что позиция СТИ воздушного транспорта будет скрупулёзно рассмотрена в ходе деятельности рабочей группы по вопросу гармонизации законодательных норм по обеспечению транспортной и авиационной безопасности, формируемой в настоящее время на площадке Минтранса России.

Кроме того целесообразно рассмотреть аналогичные поправки в части, касающейся обеспечения транспортной безопасности на морском транспорте, с учётом международных стандартов Международной морской организации  по охране человеческой жизни на море и охране судов и портовых средств и законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Законопроектом для исключения неоднозначного толкования определения «зона транспортной безопасности» предлагается в пункте 1.1 статьи 1 ФЗ-16 в отношении транспортных средств слова «его часть» исключить. Кроме того, в целях необходимости обеспечения ТБ подводной части ОТИ предлагается включить в определение ЗТБ «подводную часть». При этом нормативным правовым актом Правительства РФ предлагается определить ОТИ, на которых предполагается осуществлять меры по обеспечению ТБ в подводной части ЗТБ.

Таким образом, в части транспортных средств, «зоной транспортной безопасности» будет  являться всё  транспортное средство, подпадающее под действие закона, что представляется правильным, поскольку выделение (в соответствии с действующей редакцией) каких-либо частей на транспортном средстве, где устанавливается особый режим прохода выглядит некорректным.

Положительно можно оценить и добавление о подводной части ОТИ.

Вместе с тем, предлагаемые изменения не устранят неоднозначного толкования определения «зона транспортной безопасности» применительно к воздушному транспорту, где в соответствии с документами ИКАО и Воздушным кодексом РФ используется термин «контролируемая зона аэропорта».

В соответствии с Законопроектом, предлагается персонал специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности отнести к силам обеспечения ТБ.

Следуя данной логике, к силам обеспечения ТБ следует отнести также сотрудников компетентных органов, которые имеют отношение к работам по категорированию, утверждению результатов оценки уязвимости, утверждению планов обеспечения ТБ. Однако это Законопроектом не предусматривается.

По этому поводу существует также мнение, что если сотрудников специализированных организаций отнести к силам обеспечения ТБ, то они должны будут обучиться и пройти аттестацию. Если с обучением вопросов не возникает, поскольку обучающая организация имеет право разработать для них специальную программу, то в части аттестации дело обстоит сложнее: к какой категории сил ОТБ их отнести? Следовательно, необходимо вносить изменения в нормативные правовые акты, касающиеся аттестации.

В законопроекте содержатся положения, касающиеся распространения требований в области обеспечения ТБ на перевозчиков иностранных государств, осуществляющих перевозки в РФ, из РФ, через территорию РФ, что должно обеспечить равные и конкурентные условия для российских авиакомпаний и иностранных перевозчиков.

Вместе с тем, Законопроект не содержит внятных механизмов реализации по данному вопросу.

В соответствии с Законопроектом в целях мониторинга состояния защищенности транспортного комплекса и оценки реализации, принимаемых на ОТИ и ТС мер по исполнению положений законодательства в области обеспечения ТБ, предлагается наделить Минтранс России полномочиями по изданию порядка передачи СТИ и перевозчиком сведений о ходе реализации требований по обеспечению ТБ, предусмотренных частью 1 статьи 8 ФЗ-16, и утвержденных  планов и (или) паспортов обеспечения ТБ ОТИ и ТС в единую государственную информационную систему обеспечения ТБ.

Таким образом, Законопроектом предполагается вменить СТИ ещё одну дополнительную обязанность – периодическую передачу в ЕГИС обеспечения ТБ информации о ходе реализации требований по обеспечению ТБ, планов и паспортов обеспечения ТБ. При этом Минтрансу России необходимо издать ещё один новый документ, устанавливающий типовые формы, периодичность и порядок такой отчётности.

Представляется, что дополнительные контрольные механизмы в данной части являются избыточными, так как ФЗ-16 определены достаточно объёмные и чёткие механизмы государственного контроля состояния обеспечения ТБ на ОТИ и ТС. Это и государственный контроль (надзор), прописанный в ст.11.1 ФЗ-16, и процедуры утверждения результатов оценки уязвимости и планов обеспечения ТБ, и порядок информирования СТИ (перевозчиками) федеральных органов исполнительной власти об угрозах совершения и о совершении АНВ.

Принимая во внимание, что в соответствии с Воздушным кодексом РФ службы авиационной безопасности вправе задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, Законопроектом предлагается наделить подразделения транспортной безопасности полномочиями по задержанию для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования, предусмотренные статьей 8 ФЗ-16, предметы и вещества, запрещенные к перемещению в ЗТБ или её части, а также  по установлению личности физического лица, находящегося и (или) пересекающего ЗТБ, по документам, удостоверяющим личность.

Ранее по данному вопросу некоторыми юристами высказывалось мнение о том, что это повлечет нарушение конституционных прав граждан. Однако данная позиция не нашла поддержки, что подтвердилось Решением Верховного Суда РФ от 05.12.2011 № ГКПИ11-1718 «Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 40». Таким образом, содержащееся в Законопроекте положение представляется оправданным и юридически обоснованным.

Вместе с тем, по мнению представителей транспортного сообщества, в Законопроект не вошли многие из тех предложений, которые были озвучены на площадках федеральных органов исполнительной власти и Государственной Думы ФС РФ.

В частности, длительное время обсуждается вопрос о перераспределении финансовой нагрузки, связанной с обеспечением транспортной безопасности, участию бюджетов всех уровней в обеспечении транспортной безопасности.

Однако данное предложение до настоящего времени остается нереализованным и на это имеются существенные причины. Дело в том, что для достижения означенной цели необходимо просчитать и обосновать, из каких бюджетов, и в каком объеме должны выделяться средства на обеспечение транспортной безопасности, определить, на какие категории ОТИ и ТС будут распространяться соответствующие объемы денежных средств, а также внести соответствующие изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.

Представляется, что данное предложение в условиях сегодняшнего дня является трудновыполнимым.

Более актуальным в настоящее время видится реализация предложения ОАО «Российские железные дороги» по внесению изменений в ФЗ-16 в части определения субъекта транспортной инфраструктуры в отношении ОТИ, собственниками которого является несколько юридических лиц, или распределения обязанностей по обеспечению транспортной безопасности между ними. Действительно, в настоящее время это актуальная проблема, с которой сталкиваются СТИ. На законодательном уровне она не решена, при этом СТИ приходиться находить компромисс между собой, что зачастую не способствует надлежащему уровню обеспечения транспортной безопасности сложноподчиненных ОТИ.

Остается надеяться, что разумные пожелания СТИ, направленные на совершенствование законодательства в области транспортной безопасности, найдут свое дальнейшее отражение в принимаемых нормативных правовых актах.

В данном выступлении отражены и дана оценка лишь некоторым из новшеств, содержащихся в Законопроекте, а также представлена малая толика имеющихся у представителей транспортного сообщества предложений.

Отдельно хотелось бы напомнить, что в Комитете Государственной Думы ФС РФ по транспорту и строительству продолжается работа по доработке разработанного Правительством РФ в соответствии с планом антикризисных мер, проекта федерального закона № 750871-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности», принятого Государственной Думой ФС РФ 24 апреля 2015 года в первом чтении, который предусматривает отсрочку исполнения СТИ требований в области транспортной безопасности и содержит другие актуальные положения. Правительством Российской Федерации 11 января 2016 года были представлены поправки к данному законопроекту.

Имеющаяся неопределенность между федеральными органами исполнительной и законодательной власти, связанная со столь длительной работой над принятым в первом чтении законопроектом, существенно влияет на возможность дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования вопросов обеспечения транспортной безопасности. В этой связи представляется целесообразным скорейшее завершение работы по данному законопроекту.

В свою очередь Фондом «Транспортная безопасность» сосредоточены усилия, направленные на подготовку предложений в части совершенствования законодательства в области транспортной безопасности и их дальнейшего продвижения, а также на оказание содействия органам государственной власти и предприятиям транспортного комплекса в реализации программ и мероприятий в области транспортной безопасности.